《连云港市行政执法规范化建设实施意见》和《连云港市行政执法全过程记录实施细则（试行）》文件

连云港市行政执法规范化建设实施意见

 

为加快推进我市依法行政、建设法治政府进程，规范行政执法行为，提升行政执法效能，促进严格规范公正文明执法，根据中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》和《江苏省贯彻落实<法治政府建设实施纲要（2015-2020年）>实施方案》文件精神，现结合我市实际，提出如下意见。

一、指导思想

认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局和建设法治政府总体要求，以依法行政为原则，以群众满意为目标，规范行政执法行为，落实行政执法制度，严格行政执法责任，严管行政执法队伍，以公开促公正，以公正促规范，推进法治连云港建设不断深入。

二、工作目标

通过深入开展行政执法规范化建设活动，进一步规范行政执法行为、完善行政执法制度、严格规范行政自由裁量权、落实行政执法责任制，着力解决行政执法工作中存在的不公正、不规范、不文明等问题，重点解决把群众关注的突出问题，切实维护好群众的合法权益，提升群众对行政执法的满意度。

三、理顺行政执法体制

（一）深化综合行政执法体制改革

根据不同层级政府的事权和职能，按照属地管理、权责一致原则，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。合理确定市、区行政执法职责分工，实现执法重心和力量下移，逐步减少市县两级政府行政执法队伍种类。统筹县级以下行政执法工作，在有条件区域推行“一支队伍管执法”。推行市或区一级执法，不重复设置职责相同的执法队伍。在食品药品安全、工商质检（市场监管）、安全生产、文化科教旅游、农林水务、交通运输、商务等领域推进综合行政执法。探索推行跨部门、跨区域综合行政执法。深入推进城市管理执法体制改革，加强城市管理综合执法机构和队伍建设，提高执法和服务水平，重点针对与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。探索乡镇综合执法长效管理体制机制。

（二）科学设置行政执法机构

合理配置行政执法编制。依据法律、法规授权和国务院财政供养人员只减不增要求，科学合理设置行政执法机构、确定行政执法人员编制。清理规范不行使行政执法职能的机构、不在行政执法岗位和离职离岗的人员，人员力量向执法一线倾斜，做到机构科学合理，人员编制配备精简高效，保障执法工作正常需求。

（三）加强行政执法主体资格管理

1.依法确认行政执法主体。行政执法主体应有法律、法规授权，并由“三定”方案予以明确。委托执法，要符合法律、法规规定，签订行政执法委托协议，明确委托事项和权限。委托机关要加强监督指导，并对委托事项承担法律责任。

2.定期清理并公布行政执法主体。各地要按照法律、法规和规章规定，每年清理行政执法主体，取消不符合法定条件单位的主体资格，通过媒体公布确认合法的行政执法主体。对不具备行政执法主体资格的单位，各级财政部门不得发放罚没（收费）票据。

四、规范行政执法行为

（一）健全行政执法制度

1.完善行政执法程序制度。各级行政执法机关要以行政执法主体、依据、职责、权限、标准、时限、程序、责任以及行政相对人的权利等为主要内容，编制行政执法操作流程图，明确执法环节和步骤，并在办公场所、部门门户网站上向社会公布。

2.全面推行“双随机、一公开”制度。各级行政执法机关要建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员“双随机”机制。加强执法过程和行为监督，推动建立行政许可、行政处罚结果公开制度。

3.落实重大行政执法决定法制审核制度。各级行政执法机关作出重大行政执法决定前，要按照规定进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过不得作出行政执法决定。

4.建立重大行政执法决定备案审查制度。各级行政执法机关作出重大行政执法决定后，要及时向本级政府备案。备案监督机关经审查发现违法不当的，要及时责令行政执法机关改正。拒不改正的，由备案监督机关予以撤销。

5.推行行政执法全过程记录制度。全市各级行政执法机关应加强行政执法信息化建设，依法作出直接影响公民、法人或其他组织权利和义务的行政行为，均要通过文字、音像记录等方式，对行政执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等行政执法全过程进行跟踪记录。

（二）规范行政执法文书

1.统一行政执法文书制作标准。各级行政执法机关要依据法律、法规和规章规定，制定专用执法文书示范文本，并报同级政府法制机构备案。制作行政执法文书要准确认定事实和正确适用法律，做到内容全面，程序、格式、文字规范，充分体现严肃性和统一性。除了国家有关部门统一制定执法文书格式的，应当统一参照使用市政府制定的说理式执法文书格式。逐步推进行政执法文书制作、管理电子化。

2.开展行政执法案卷评查工作。各县区要建立健全行政执法案卷质量管理体系和行政执法案卷评查制度，全面采取双随机检查机制，每年对所属部门依法作出的行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收征用、行政补偿、行政赔偿等案卷进行专项合法性、规范性审查与评议活动，并通报审查评议结果。行政执法机关要组织对下一级行政执法机关行政执法案卷的专项评查活动。对审查与评议中发现的问题，要提出整改意见并制发行政执法监督建议书。被审查评议的行政执法机关要在行政执法监督建议书规定的期限内书面报告整改情况。

（三）规范行政自由裁量权

1.完善行政裁量基准制度。各县区要严格规范本地行政执法机关的行政裁量适用规则和裁量基准，制定回避、说明理由、公开、重大裁量事项集体讨论、执法责任配套制度。行政裁量适用规则和裁量基准要内容明确、形式简单、便于操作，并向社会公布。定期评估行政裁量适用规则和基准，并根据具体情况修订完善。

2.严格执行行政裁量基准。各级行政执法机关要把行政自由裁量权标准落实到行政执法过程。有条件的地区和部门，可研发行政裁量管理系统，运用信息网络技术或数字模式，自动生成裁量结果，实现行政裁量科学化。

（四）改进行政执法方式

1.推行全程说理式执法。行政机关作出的行政执法文书要完整准确表述案件事实，列举认定事实的主要证据，全面阐述法律适用的理由，详细说明采纳或者不采纳当事人观点意见的理由，反映案件办理的主要程序，说清“事理”，说通“法理”，说深“情理”，说透“论理”，提高行政执法说服力、公信力。

2.加强行政指导。行政执法机关要依据法律精神、原则、规定，适时采用非强制性行政指导方式进行监管，建立主体事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、管理责任建议、典型案例披露等制度，充分发挥行政相对人的自律作用。行政指导要贯穿于行政执法全过程，做到事前引导、事中规范、事后巩固。

3.推进行政调解规范化建设工作。完善行政调解工作体制，制定出台《连云港市行政调解实施办法》和《连云港市行政调解程序规定》，完善行政调解规则，明确行政调解范围，规范行政调解程序，统一行政调解格式文书。行政调解机关设立调解室、办公室、接待室，公示行政调解人员和各项制度。强化行政调解文化建设，逐步实现行政调解工作制度化、专业化、规范化、信息化和法治化目标，提高行政机关化解行政争议和民间纠纷能力和水平，依法有效化解各类社会矛盾纠纷。

4.加强行政执法信息化建设。推进网上行政执法办案系统建设，逐步实现行政执法信息网上录入、行政执法程序网上流转、行政执法活动网上监督、行政执法培训网上进行，切实加强对行政执法活动即时性、过程性、系统性管理。要健全执法办案信息查询系统，切实提高行政执法活动的透明度，有效保障群众知情权、监督权，坚持以公开促公正。

（五）推进行政执法和刑事司法衔接

健全案件移送标准和程序，完善行政执法机关与公安、检察、审判机关联席会议制度、案件移送会商制度、疑难案件研讨制度，健全信息共享、案情通报制度，实现行政执法和刑事司法衔接信息共享平台应用。凡符合移送标准的涉嫌犯罪案件，各级行政执法机关必须依法移送，坚决防止有案不移、有案难移、以罚代刑现象，对不依法移送的，追究相关单位及责任人责任。

五、加强行政执法人员管理

（一）严格实行行政执法人员资格制度

1.规范行政执法人员资格管理。严格落实《江苏省行政执法证件管理办法》，行政执法人员须经公共、专业法律知识考试合格后方可取得行政执法证件，并持证上岗执法。行政执法人员要持有省政府统一颁发的行政执法证件，依照法律、行政法规持国家部委行政执法证件的，要向当地政府法制机构备案。聘用的行政执法辅助人员，不得履行行政执法职责。

2.加强行政执法人员监督管理。各地要审核确认拟从事行政执法工作人员资格，严格按照法律、法规、规章和部门“三定”方案发放行政执法证件。对非行政执法岗位人员，不得核发行政执法证件；对离职离岗人员，要依法及时收回行政执法证件。建立行政执法人员数据库，通过网站等形式向社会公示本地、本单位申领行政执法证件人员基本信息，自觉接受群众监督。

（二）提高行政执法人员业务素质

各地、各单位要加大对行政执法人员法律知识的培训力度，年度组织培训时间不得少于60个学时。行政执法人员每年至少参加一次通用法律和专门法律知识专题培训。

（三）推行文明执法承诺

全市各级行政执法机关要建立公开承诺制度，把行为规范、仪表规范、语言规范、执法车辆管理规范作为主要内容，细化具体内容，明确禁忌言行，设定对应责任。违反承诺的，追究相应责任。

六、落实行政执法责任制

各县区要健全领导、监督和协调机制，各级行政执法机关主要负责人要切实履行行政执法规范化建设第一责任人的责任，完善协调、督导、考核机制，不断提高行政执法规范化水平。

（一）健全行政执法监督机制。各县区、各单位要明确负责行政执法监督机构，配备与工作任务相适应的工作人员，健全监督机制，形成完备的行政执法监督体系。要建立“行政执法监督＋”工作机制，有效融合内部、外部监督，形成完整的监督体系。各县区要进一步完善特邀监督员制度，聘请党代表、人大代表、政协委员、专家学者、志愿者和其他社会各界人士为特邀行政执法监督员，整合社会监督力量，增强监督效果。

（二）深入推行行政执法责任制。建立依法界定行政执法职责动态工作机制，全面梳理行政执法依据，科学分解行政执法职权，切实做到行政执法依据明晰，行政执法岗位、行政执法职权、行政执法标准明确，行政执法程序清楚，行政执法责任落实。各级政府与其行政执法部门、行政执法部门与行政执法机构、行政执法机构与行政执法人员要签订执法责任书，切实解决职权不清、责任不明、出现过错难以追究的问题。

（三）严格行政执法评议考评。要将行政执法评议考核作为依法行政考核的重要内容纳入政府和部门年度绩效考评，考评主要通过听取汇报、定期检查、受理举报投诉、开展问卷调查等方式进行。市政府法制办要切实履行依法行政的督促检查职责，建立第三方评价机制和群众评议反馈机制，认真开展行政执法评议考核，考核结果要向社会公开，并通报县区政府。

（四）严肃追究行政执法责任。全面推进行政执法责任制，落实《连云港市行政执法过错责任追究暂行办法》，明确不同部门及机构、岗位行政执法人员的执法责任，完善常态化的责任追究机制。加强行政执法监督，建立健全投诉举报、情况通报等制度。加强纪检监察、司法机关和政府法制部门工作联动，及时通报情况。检察机关在履行职责中发现行政执法机关及其工作人员违法行使职权或者不行使职权的行为，应督促其改正，并依法对相关行政执法机关提出检察建议，同时将检察建议书抄送同级政府法制机构。相关行政执法机关应在三十日给予检察机关书面答复。

七、强化保障措施

（一）加强组织领导。各县区、各单位要把行政执法规范化建设作为重要工作任务，认真对照行政执法规范化建设主要任务，针对性制定实施方案，并认真抓好落实。各级行政执法机关负责组织本单位行政执法规范化建设工作，明确工作机构，查找存在问题，逐项制订落实措施，组织开展好各项专项活动。

（二）优化行政执法环境。各县区、各单位要坚持日常监督检查与专项监督检查相结合、全面督导与重点监管相配套，抓好工作落实。要组织开展专项行政执法监督、联合专项检查、行政执法案卷专项检查、不定期抽查、明察暗访、重点领域专项检查等专项活动。要进一步健全完善行政执法监督举报制度，向社会公布行政执法机关地址和投诉监督电话，积极探索微博、微信等监督新渠道。要不断完善司法建议办理工作机制，积极回复和落实司法建议，为行政执法规范化建设营造良好环境。

（三）加强财政保障。各县区要将行政执法机关履行法定职责所需经费纳入本级财政预算，建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，加大行政执法装备配备、科技建设、基础设施方面投入，为行政执法活动提供必要保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁行政执法机关向行政执法人员下达罚没款指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或变相挂钩，杜绝行政执法工作中的利益驱动。要建立健全部门经费使用与管理规章制度及内控机制，加强经费收支和财务管理，加强行政执法经费使用绩效考评。

 

 

连云港市行政执法全过程记录实施细则（试行）

 

第一章  总  则

 

第一条  为完善行政执法程序，推进行政执法全过程记录制度建设，促进行政执法机关严格规范公正文明执法，保障公民、法人和其他社会组织合法权益，根据《江苏省行政程序规定》、《连云港市行政执法规范化建设实施意见》以及相关法律法规规定，现结合我市实际，制定本细则。

第二条  本细则所称行政执法，是指具有行政执法权的行政机关、法律法规授权的组织或依法受委托的组织，依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等影响公民、法人或者其他组织权利、义务的行政行为。

第三条  本细则所称全过程记录，是指行政执法机关及其行政执法人员通过文字、音像等记录方式，对行政执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等行政执法整个过程进行跟踪记录的活动。

文字记录方式包括向当事人出具的行政执法文书、调查取证相关文书、鉴定意见、专家论证报告、听证报告、内部程序审批表、送达回证等书面记录。

音像记录方式包括采用照相、录音、录像、视频监控等方式进行的记录。

文字与音像记录方式可同时使用，也可分别使用，本细则另有规定的按规定执行。

第四条  行政执法全过程记录应当坚持合法、客观、公正的原则。行政执法机关及行政执法人员应当根据行政执法行为的种类、性质、阶段和现场的不同，采取合法、适当、有效的方式和手段对行政执法实施全过程记录。

第五条  行政执法机关应当加强行政执法信息化建设，在行政执法信息系统中全过程文字、音像记录，提高行政执法效率和规范化水平。行政执法机关应当根据行政执法需要配备相应的音像记录设备。

第六条  市、县（区）人民政府负责对本行政区域内的行政执法全过程记录实行统一领导。

市、县（区）人民政府法制部门负责对本行政区域行政执法全过程记录工作进行监督、检查、指导和协调。

行政执法机关的法制机构负责对本系统行政执法全过程记录工作进行指导和协调。

 

第二章  程序启动的记录

 

第七条  行政执法机关对公民、法人或其他组织依法申请办理的事项，应当依照有关法律法规、规章的规定对申请登记、口头申请、受理或不予受理、当场更正申请材料中的错误、出具书面凭证或回执以及一次性告知申请人需补正的全部内容等予以记录。

行政执法机关可在受理地点安装视频监控系统，实时记录受理、办理全过程。

第八条  行政机关依职权启动一般程序行政执法的，由行政执法人员填写程序启动审批表，报单位负责人批准。情况紧急的，可先启动行政执法程序，并在行政执法程序启动后24小时内补报。

程序启动审批表应当载明启动原因、当事人基本情况、承办人意见、承办机构意见和行政机关负责人意见。

第九条  行政执法机关接到公民、法人或其他组织对违法行为投诉、举报，需要查处的，应及时启动行政执法程序，并进行相应记录；对实名投诉、举报，经审查不启动行政执法程序的，应当依据相关法律、法规和规章规定告知投诉人、举报人，并将相关情况作书面记录。

 

第三章  调查与取证的记录

 

第十条  行政执法人员应当在相关调查笔录中对行政执法人员数量、姓名、行政执法证件编号及出示情况进行文字记录，并由当事人或有关在场人员签字或盖章。

第十一条  行政执法人员在行政执法过程中对告知行政相对人陈述、申辩、申请回避、听证等权利的方式应当进行记录。

第十二条  调查、取证可采取以下方式进行文字记录：

（一）询问当事人或证人，应当制作询问笔录等文书；

（二）向有关单位和个人调取书证、物证的，应当制作调取证据通知书、证据登记保存清单等文书；

（三）现场检查（勘验）等，应当制作现场检查（勘验）笔录等文书；

（四）抽样的，应当制作抽查取样通知书及物品清单等文书；

（五）听取当事人陈述和申辩的，应当制作权利告知书、陈述申辩笔录等文书；

（六）举行听证会的，应当依照听证的规定制作听证全过程记录文书；

（七）指定或委托法定的鉴定机构进行鉴定的，鉴定机构应当出具鉴定意见书等文书；

（八）法律、法规和规章规定的其他调查方式。

上述文书均应当由行政执法人员、行政相对人及有关人员签字或盖章。

当事人或有关人员拒绝接受调查和提供证据的，行政执法人员应当进行记录。

第十三条  行政执法机关采取现场检查（勘验）、抽样调查和听证等取证方式的，应当同时进行音像记录，不适宜音像记录的除外。采取其他调查取证方式的，可根据行政执法需要进行音像记录。

第十四条  在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，行政执法机关采取证据保全措施的，应当记录以下事项：

（一）证据保全的启动理由；

（二）证据保全的具体标的；

（三）证据保全的形式，包括先行登记保存证据法定文书、复制、音像、鉴定、勘验、制作询问笔录等。

第十五条  具有行政强制权的行政执法机关依法实施限制公民人身自由，查封场所、设施或财物，扣押财物，冻结存款、汇款等行政强制措施的，应当通过制作法定文书方式进行文字记录。

依法实施限制公民人身自由，查封场所、设施或财物，扣押财物的，还应当同时进行音像记录。

 

第四章  审查与决定的记录

 

第十六条  行政机关作出重大行政执法决定前，要按照规定进行法制审查。

第十七条  行政机关法制机构审查文字记录应当载明法制机构审查人员的审查意见和建议。

第十八条  草拟行政执法决定时的文字记录应当载明起草人、起草机构审查人、决定形成的法律依据、证据材料、应当考虑的有关因素等。

第十九条  组织专家论证的，应当制作专家意见书。

第二十条  集体讨论应当制作集体讨论记录。

第二十一条  负责人审批记录包括负责人签署意见、负责人签名。

第二十二条  行政执法机关要依据法律、法规和规章规定，制定专用执法文书示范文本，并报同级政府法制机构备案。行政执法决定文书除了国家有关部门制定统一执法文书格式外的，一律参照使用市政府法制办制定的说理式执法文书格式，充分说明行政执法处理决定的理由，语言要简明准确。

第二十三条 适用简易程序的，应当记录以下内容：

（一）适用简易程序的事实依据、法律依据的具体条件；

（二）实施简易程序的程序步骤及法定文书；

（三）当事人陈述、申辩的记录；

（四）对当事人陈述、申辩内容复核、处理以及不采纳的理由；

（五）依法向所属行政机关备案的内容；

（六）对符合当场收缴罚款情况的实施过程；

（七）其他应当依法记录的内容。

对容易引起行政争议和适用简易程序的行政执法行为，行政执法机关应当采用适当方式进行音像记录。  

 

第五章  送达与执行的记录

 

第二十四条  直接送达行政执法文书，由送达人、受送达人或符合法定条件的签收人在送达回证上签名或盖章。

第二十五条  邮寄送达行政执法文书应当用挂号信或特快专递，留存邮寄送达的登记、付邮凭证和回执。

第二十六条  留置送达方式应当符合法定形式，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把行政执法文书留在受送达人住所，并采用音像记录等方式记录送达过程。

第二十七条  依法采用委托、转交等方式送达行政执法文书的，应当记录委托、转交原因，由送达人、受送达人在送达回证上签名或盖章。

第二十八条  公告送达应当重点记录已经采用其他方式均无法送达的情况以及公告送达的方式和载体，留存书面公告，以适当方式进行音像记录，并在案卷中记明原因和经过。

第二十九条  行政执法机关作出行政执法决定后，应当对当事人履行行政决定情况进行文字记录。

依法应当责令改正的，应当按期对改正情况进行核查并进行文字记录，可根据行政执法需要进行音像记录。

第三十条  当事人逾期不履行行政执法决定需要强制执行的，行政执法机关应当在作出强制执行决定前或申请法院强制执行前，按照法定形式制作催告书并送达当事人。

当事人进行陈述、申辩的，应当对当事人的陈述、申辩中提出的事实、理由和证据进行复核并将复核意见进行记录。

第三十一条  经催告，当事人无正当理由逾期仍不履行行政执法决定，具有强制执行权的行政执法机关依法采取以下强制执行方式的，应当制作相应的文书进行文字记录：

（一）加处罚款或滞纳金；

（二）划拨存款、汇款；

（三）拍卖或依法处理查封、扣押的场所、设施或财物；

（四）排除妨碍、恢复原状；

（五）代履行；

（六）其他强制执行方式。

采取排除妨碍、恢复原状强制执行方式的，应当同时进行音像记录。

第三十二条  没有强制执行权的行政执法机关在依法催告后，需申请法院强制执行的，应当对申请法院强制执行的相关文书、强制执行结果等全过程进行记录。

 

第六章  执法记录的管理与使用

 

第三十三条  行政机关应当建立健全行政执法案卷管理使用制度。

行政执法机关及其行政执法人员在行政执法行为终结之日起30日内（法律、法规、规章有具体要求的，从其规定），应将行政执法过程中形成的文字和音像记录资料，形成相应案卷，并按照《中华人民共和国档案法》相关规定归档、保存。

音像记录制作完成后，行政执法人员不得自行保管，应在24小时内按要求将其储存至行政执法信息系统或本单位专用存储器。

第三十四条  行政执法机关应当建立健全行政执法全过程记录管理与使用制度，明确专门人员负责对全过程记录文字和音像资料的归档、保存和使用。

第三十五条  当事人根据需要申请复制相关行政执法全过程记录信息的，经行政机关负责人同意，可复制使用。依法应当保密的除外。

第三十六条  涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政执法记录信息，应当严格按照保密工作有关规定和权限进行管理。

 

第七章  监督与责任

 

第三十七条  市、县（区）政府及其行政执法机关应当将行政执法全过程记录制度的建立和实施情况纳入依法行政及行政执法评议考核内容。

第三十八条  行政机关实施行政执法全过程记录中有下列情形之一的，由上级行政机关或有关部门责令限期整改；情节严重或造成严重后果的，依法给予直接负责的主管人员和其他责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）不制作或不按要求制作行政执法全过程记录的；

（二）违反规定泄露行政执法记录信息造成严重后果的；

（三）故意毁损，随意删除、修改行政执法全过程中文字或音像记录信息的；

（四）不按规定储存或维护致使行政执法记录损毁、丢失，造成严重后果的；

（五）其他违反行政执法全过程记录规定，造成严重后果的。

第三十九条  行政执法机关办理行政执法事项，应当健全内部工作程序和全程记录内部审批流程，明确承办人、审核人、批准人，按照行政执法的依据、条件和程序，由承办人提出初审意见和理由，经审核人审核后，报批准人批准决定。

第四十条  市、县行政执法机关应当结合本部门实际制定各类行政执法的全过程记录制度，并报本级政府法制机构备案。

第四十一条  本细则自2017年7月1日实施。